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香港《大公报》从本月15日晚在上海落下帷幕的首届中国能源法论坛上获悉，中国《能源法》的起草工作正在加快进行，明年底将把草案报送国务院。

报道透露，《能源法》将重点解决“建立能源综合利用和提高能源效率的法律规范，切实有效地推动技术创新和产业结构调整，促进循环经济发展，形成能源节约型的经济增长方式”、“以法律规范确认能源的资源勘探、市场准入、管理体制、价格制度、储备制度、投资制度、税费制度、统计制度和审计制度等政策制度”、“建立保障能源安全和能源应急体系的法律制度”等问题。

能源法起草“基础”奠定

中国国家能源办战略规划组负责人江冰指出，《中国能源法体系框架研究》是能源法起草工作的基础。据悉，《中国能源法体系框架研究》课题组各分课题组主要包括煤炭法、石油天然气法、原子能法、电力法、可再生能源法课题组及综合组，其中原子能法课题组的初稿相对成熟，其他各组还需要继续完善。

据了解，中国国家发改委能源局及中国法学会能源法研究会日前在北京召开了《中国能源法体系框架研究》课题组第三次会议。会议确定构建能源法体系应按“抓龙头、补空白、修现行、快配套”的思路，体现以下原则：社会主义市场经济体制原则；能源与经济、社会，与资源、环境相协调，实现可持续发展原则；为实现全面建设小康社会目标提供安全、可靠的能源供应和优质能源的原则；立足国情，借鉴国际，有所创新原则等。

会议同时总结认为，我国能源发展存在的一些重大问题有诸多方面的原因，但与我国能源法律法规体系的不健全、不完备有密切关系；我国能源法体系建设已经取得重大成绩，体系雏形基本形成，但还缺少能源基本法、石油天然气法、原子能法等主要的组成部分，能源法体系在结构、内容和协调等方面存在缺陷。

中国国家发改委能源局巡视员吴吟指出，在社会主义市场经济条件下，政府解决市场失灵问题，需要更多地利用法律法规。我国能源立法框架体系设计非常重要，课题组在研究时要注意做到现实与长远相结合、世界普遍性和中国特殊性相结合，可操作性和可延伸性相结合，框架体系的研究也要与我国能源法的起草工作相衔接。

能源单行法将部门利益法律化

中国法学会能源法研究会会长叶荣泗指出，尽管我国的法律体系与美国等英美法系国家不同，但美国用四年时间制定了新的能源法，这一经验应该供我国能源法起草部门借鉴。

叶荣泗强调，早在能源部没有被撤之前我国就在论证制定能源法，但这一工作随着能源部的撤销被暂时搁置，现在我国的能源问题很紧迫也很突出，政府开始起草能源法是重要而迫切的。叶荣泗认为，我国以前主要依靠相关政策调整来管理能源和资源，但忽略了用长期稳定的法律对其进行调整，制定能源战略非常重要，但能源战略在体现国家意志和国家强制力方面地位不够，政策调整也具有易变性、不稳定性和短期性，并且往往缺乏国家强制力的保障，容易被人忽视，得不到很好的落实。因此也需要制定能源法来加以保障。

叶荣泗还表示，我国现有不少能源领域的单行法，但是缺少一部基本法，美国用四年时间制定一部较为完备的能源法，我国制定能源法也有条件更快一些。基本法解决共性和共通的、战略性的、根本性的、长远性的问题，解决中央和地方的利益协调问题。基本法和单行法可以平行而不交叉，可以结合起来。制定能源基本法将涉及各方利益和权利的调整，难度很大，但是能源的若干突出问题和利益冲突，正是需要法律调整来解决的。

我国目前很多能源单行法带有过于浓厚的行业利益，比如《电力法》制定于政企不分时期，其把电力企业的利益变成法律从而导致不断进行的电力改革困难重重。我国目前的法律环境是否成熟还有疑问，现在我国能源行业主要是大企业引导能源发展，大企业改革还没有完成，《能源法》制定应该建立在法律环境成熟的基础上，才能避免将企业利益法律化，否则急于一时的法律甚至可能成了改革障碍。

能源法应考虑的问题

能源立法虽不是一件新鲜事，但绝非简单能源法不能偏离中国国情。能源法的具体目标，影响到我国经济、环境及能源资源的生产、运输、消费等诸多环节,它无疑是公众关注的焦点。从这个意义上说，能源法的立法目的，一定程度上决定着能源法的成败。在诸多建议中，多数专家认同能源法目标应该“多元”，并重点关注国家能源安全和可持续发展：一方面，能源法要保证在短期内中国能源供给安全，包括应对动荡的国际局势和对国内危机形势的管理；另一方面，能源法要维护人民健康、生态环境以及社会、经济可持续发展的安全。中国能源法必须要结合国情实际，否则它就可能成一纸空文，毫无生命力可言。

从世界各国能源法来看，其立法目的大多与本国具体实际相结合。共1720多条的美国2005能源相关法律中，凸现了其全方位调整能源问题的战略；欧洲各国能源法突出关注市场化水平，并将能源供给提升到为公众服务和人权享有的高度；日本则在能源法中明确要求保证国家能源安全，促进能源、经济和社会协调发展。专家指出，一部“中国式”的能源法意义深远。

目前，我国能源系统部分单一的法律法规如《石油天然气法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等已出台，亟需一部能源基本法确定并统领所有能源立法的目的，以更好地实现它们的统摄和协调。“能源法的制定是一项全新工程，其复杂程度是对相关部门、机构的一次考验。”作为全球能源生产和消费大国，中国制定能源法应放眼全局。一方面国家要重视各个利益群体的协调，既要充分考虑到国家利益，又要调整好分属能源生产、运输、利用等不同企业的利益，包括对消费者利益的保护；另一方面，中国能源法还应注重对其他国家能源需求和利益的关注。在美国的能源政策法中，就有对中国能源需求的规定和对策等。立法与能源效率相辅相成。在能源使用总量不变的情况下，提高能源使用效率是实现可持续发展的关键。而且，还要处理好清洁能源与气候的关系。“把能源当作一种资源来对待，而且是可以跟踪、可以量化的资源，这样就使得那些能源规划者去考虑能效问题。”部分专家认为，能源效率和立法贯彻，是紧密联系、相辅相成的。注重能源效率的带动是“牵一发而动全身”。据日本名古屋大学法学院教授Hisakazu  KATO介绍，日本政府规定其电力公司必须有一定百分比的电是绿色能源，因此促成大量的中小型企业专门生产绿色电力，从而带动整个产业链的发展。通过这些措施，达到调整整个社会经济结构的目的。

能源法还应兼顾气候环境。为保护人类健康和环境安全，中国能源法有必要对国际合作共同应对全球气候变化问题作出详细规定，但应体现国家主权原则，在气候变化及其国家责任上强调公平，既不回避也不承担超出的责任。除了积极履行《气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际法相关义务外，我国还应该建立报告制度、清洁发展等法律制度和机制。对于气候变化控制，部分美国学者认为能源法应主要从全球的角度去思考，从区域的方位去行动：一方面注重世界先进技术，提高能源效率，发现并提高可再生能源比例；另一方面减少温室气体排放。“政府层面的作用是明显的。”日本的一位学者分析。1979年出台的日本能源法中，规定了各利益相关群体都有权利和义务保护环境。对那些不能达成环境方面目标的企业，政府实行“黑名单”制度，以督促其在环境方面的贯彻。而且，政府还大力支持“民间组织”，在东京等地逐步建立了一系列保护环境的组织机构，负责对各种企业进行监督、指导。新加坡国立大学博士常永和(Youngho  Chang)认为，应当通过加强多边环境条约的签定和执行，在各个国家之间、社会部门之间、社会成员之间建立起一个联系，以促进公众的参与，并分享信息。而美国维拉诺瓦大学法学院的Joseph  Dellapenna教授则认为，应当侧重于微观的、务实的，而且尤其注重用经济的方式来解决环境保护等一系列问题。

能源执法机构要可信。由于各种原因，目前中国能源的部分立法呈分散不系统状态，且多为计划经济产物。而且，能源相关法律、法规也未得到很好执行。“这其中的原因很多，市场机制不健全、公众参与度不高应是主要因素。”一位法学专家指出。部分美国学者指出，能源法执行机构的可信度十分重要。公众只有相信这些执法机构，才愿意交能源税。对能源执行机构，有关部门在给一定权利的同时，也要对它们进行监控。在整个体系建设过程中，还要强调公众的参与度，从而建立“可信度、参与度”的价值观。“但公众的参与要适度，如果太高了，就可能发生内部扯皮的事。”我国台湾地区的学者认为，环境问题是非常专业的，不应该通过公共投票去解决，而应该依赖专家去解决。在台湾，能源方面的相关法规就是敦促政府和相关政府部门建立一个委员会，专门监控清洁能源和环境保护工作。“一个明确的规章制度，是保持最好环境的前提。”据西澳大利亚大学法学院教授Sharon  Mascher介绍，澳大利亚有丰富的水利、风力等可再生能源，其发电量占电力总量的95%。在可再生的能源法执行方面，澳大利亚充分发挥政府作为监控者的作用，在定价方面出台相关措施，并给企业颁发可再生能源方面的相关证书和对可再生能源业提供补贴。如果企业能达到可再生能源占一定百分比的发电量，便能够获得政府奖励或者资助，反之则要受到法律严惩。从中国的实际情况看，建立奖惩结合的机制十分重要。在能源法中,有必要规定一定的强制性惩罚机制，如强制监督检查、强制关停技术落后、污染严重、大量浪费能源资源的企业等。要大力推广和示范节能生活模式，通过务实高效的工作，为建立节约型社会不懈努力。（主要资料来源：大公报、中国节能技术与产品网、新浪财经，等）