燃油税开征计划千呼万唤出不来

（图片来源：中国经济网）

开征燃油税，逐步提高石油消费成本，引导合理的石油消费是国家强调“发挥市场在配置资源上的基础性作用”，加强政府在引导石油消费上的宏观调控，落实节能优先发展战略的具体措施。然而，燃油税自提出后，10多年来经历了无数波澜。近段时间，尤其是在今年刚刚结束的全国两会上，燃油税出台的话题一度升温，再次成为众人关注和期盼的焦点。

一、历史回顾

早在1994年，国家有关部门即正式提出开征燃油税的动议。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费，拟从1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。1998年10月，国务院提请全国人大审议的《公路法》修正案草案里将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。此后，有关部门按照海南征收燃油附加费的思路，制定了燃油税初步方案。2005年，中国公布的“十一五”期间的发展规划明确表示“适时开征燃油税”。2006年7月，财政部副部长廖晓军在全国节能工作会议上透露，财政部将密切跟踪国际油价变化，研究完善燃油税改革方案，并积极创造条件，推进燃油税尽快出台。其后，有关此项费改税政策有望于今明两年出台的消息，曾屡屡见诸公众视野。 

然而，尽管历经10多年，但是燃油税的开征计划还是以“时机不对”、“燃油税改革方案出台受价格因素影响，原油价格居高不下，需考虑各方面因素”等理由被搁置下来，燃油税政策的改革一直未见显著进展。

时间步入2007年，燃油税问题一度出现开征迹象。财政部部长金人庆在《2007年财政工作的八大重点》一文中指出：2007年将“抓紧完善燃油税改革方案并择机实施。”国家发改委能源局有关人士也透露，国家发改委一直在推动继续完善成品油的价格形成机制，并和财政部一直在研究，准备择机开征燃油税。但是，随着2007年养路费的征收，2007年出台燃油税的希望成了泡影，人们只能寄希望于未来的某个时间了。

二、燃油税改革的阻力分析

燃油税的开征计划为何突然“掉了链子”？首先还得从开征燃油税的好处和挑战说起：

与养路费相比，燃油税有很多好处。一、更公平合理。养路费以车计费，而不同的车辆由于使用率的不同，对道路资源的占用和损耗大不一样；燃油税则是以油计税，行驶少则交税少。二、更经济简便。征收养路费要建造大量的收费站，养活大量的收费员，征收起来既复杂，成本也比征收燃油税高得多。三、更节能节约。由于上路越多则交税越多，车主势必减少不必要的出行。这在能源日趋紧张、国际油价居高不下的情况下，不仅具有现实意义，而且也符合“建设节约型社会”的目标。同时，机动车上路成本的提高，还有利于缓解大城市日益严重的交通堵塞。

    当然，燃油税的开征也面临一些实际问题。比如大量收费工作人员的安置、对一些行业(比如出租车)将造成严重影响，以及中央与地方的税费分配问题等等。

就此问题，2007年3月18日，国家发改委副主任张国宝在中国发展高层论坛上称，目前关于燃油税的改革方案已经汇总至财政部、发改委、国税总局和交通部决策部门，只等四部委内部协商确定最终的模式，但目前仍有三道关口“卡”住了燃油税的实施，形成不得不考虑的阻力。

第一，大家不愿看到物价上涨。燃油税一旦加上去的话，对消费者的售价一定是在现在的基础上提高。往往老百姓的情绪是愿意看到物价下降，而不愿意看到物价上涨。

第二，补贴弱势产业是难点。如何对弱势产业进行适当的保护，目前没有找到一个非常好的办法，因此往往担心油价的上涨会引起各方面不良反应，所以迟迟没有下决心调整燃油税。

第三，交通部门30万人难安置。交通部门的担忧是，燃油税一旦开征，现有收费系统内的工作人员如何安置。据了解，全国养路费系统有工作人员30万人左右。张国宝说，其中一部分人可以加入到税收队伍当中来，但是不可能30万都进来。

而财政部部长金人庆也介绍说，中国政府目前尚未推出燃油税改革主要基于两点担忧：

一是燃油税的设计从总体上讲是不会增加全体消费者的税负的，但因为部分消费的对象和个人用油量不同，因此在结构上的负担将要发生变化。如公交车、出租车就会多缴税金，势必会加大负担。同样，其他部门也会出现类似的情况，形成物价上涨压力。

二是近来国际石油价格在高位运行，出台燃油税很可能会增加企业负担，对整个经济产生消极影响。

对此，有关专家也曾表示，燃油税开征改革需要合适的四个时机：油价不是太高、中央财政收入不太紧张、税务管理准备充分、社会能够接受等。目前而言，前三个时机现在已经成熟，但是“社会能够接受”的时机似乎还不成熟。

但是，也有专家认为，如果燃油税问题继续拖延下去，阻力可能更大。现在国际油价下跌，是推出燃油税千载难逢的好机会，虽然“老百姓的情绪是愿意看到物价下降，而不愿意看到物价上涨”，但如果拖到油价上涨的时候推出燃油税，物价不是显得更高吗？阻力不是更大吗？作为日益减少的资源，从大趋势来看，油价的上涨是难以避免的。这次油价的下跌恰为我们开征燃油税提供了一个机遇。一旦失去，不知道下次机会何时会回来。

    而且，人员安置问题越拖延人员会越多，安置难度越来越大。2000年前后燃油税推出之所以功亏一篑，最大的阻力来自交通部门。除了养路费的收益外，人员安置是最大的问题。当初路桥收费人员不过十几万人，现在已经膨胀到了30多万人。由于路桥收费员工的待遇具有很大诱惑力，因此人员不膨胀几乎是不可能的。依照目前的膨胀速度下去，要不了几年，发展到40万人、50万人的可能性很大。

    同时，专家表示，人员安置问题不应该成为燃油税的障碍。其一，以目前30万收费员算，每个省、自治区或直辖市平均下来也不过才安排一万余人，消化并不难。其二，实施燃油税将节省下来大笔资金，这些资金拿出一部分安排这些人员足够。