中国发电装机容量不断扩大，电力供需形势日趋宽松

（图片来源：中新社）

    进入年底，中国电力产业大消息不断。11月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（以下简称《意件》），中国的新一轮电力体制改革终于正式启幕。《意见》基本贯彻了2002[5]号《电力体制改革方案》的精神，明确“十一五”期间深化电力体制改革的基本原则是：坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破。日前中国电力企业联合会向国家发改委能源局报送的《电力产业发展政策》正是落实这一原则、推进电力体制改革的迫切需要。《意见》还明确了电力体制改革的主要任务是：一、抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革；二、加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策；三、进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。

    近日，两大电网及电力公司也相继完成了人事调整：陈飞被聘任为国电电力发展股份有限公司总经理；赵建国被宣布担任南方电网有限责任公司总经理，填补了原总经理王野平调任电监会副主席留下的空缺；曹培玺也接任贺恭成为华电集团公司总经理。与相关人事调整几乎同步进行的是电力改革的持续深入，改革的“涡轮”正在加大发力。

回 顾

    回首过去，伴随着国民经济快速发展以及社会主义经济改革的逐步深入和电力市场供求状况的变化，原有的电力体制已经越来越难以适应新社会主义市场经济的形势和要求。从而出现了“股份制改造”、“引进外资”、“政企分开”、“厂网分开”、“竞价上网”等一系列电力改革，电力改革的速度与力度丝毫不亚于经济发展。目的正是为了促进电力工业发展，提高国民经济整体竞争力，加快深化电力体制改革的进程。改革开放初期，中国政府通过实行集资办电、多渠道筹资办电等政策，极大地调动了社会办电的积极性，迅速扭转了全国性严重缺电的局面。到1998年，持续20多年“电荒”得到改变的同时，中央政府开始加快了改革的进程，撤销了电力部，把电力工业的政府职能转由国家经贸委行使，行业职能转交中国电力企业联合会，而1996年组建的国家电力公司开始正式以公司的形势独立运作，开始了电力行业初步的政企分开。然而以“二滩”事件为代表的一系列改革后遗症引起了国家领导人的高度重视，直接导致了2000年底电力改革的主导权由国家电力公司被转移到国家计委，此时作为电力行为绝对垄断者的国家电力公司被切分的命运已无可避免。

    2002年4月11日，国家计委宣布了国务院批准实施的《电力体制改革方案》（业内又称5号文件），成为中国电力体制改革的纲领性文件，确定了电力市场化改革的大方向和总体规划，明确指出了电力体制改革方案的总体目标：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。当年年底电力行业大规模分拆重组，在原有国家电力公司的基础之上，成立了中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司等五大电力集团公司，国家电网和南方电网两大电网公司，以及中国电力工程顾问集团、中国水电工程顾问集团、中国水利水电建设集团和中国葛洲坝集团等四家辅业集团公司，打开了电力竞争的局面。同时电监会也宣布挂牌成立，完成了政府由“教练员”向“裁判员”的角色转变。自此，对电力体制改革形成直接影响的两个部委被确定为发改委和电监会，而常设在电监会的电力体制改革领导小组办公室(下称电改办)则成为电力体制改革的中枢。

    就在电力改革如火如荼的进行之时，2003年电力短缺初现征兆，出现了全国范围内大面积的电荒，2004年国家电网公司负责人宣布中国正面临20世纪80年代以来最严重的缺电局面。电力危机，促逼了电价体制的改革，2005年开启了 “煤电联动”机制，自此电价进入上升轨道，全国开始“涨”声一片。而事实上，在经济全球化的冲击机制下，过去的一段时间里无论是能源价格还是其他的生产、生活品价格都是在“与国际接轨”充分理由下持续上涨的。近日，国家发展和改革委员会、国家邮政局联合发出通知，决定自11月15日起，上调信函、明信片业务资费，上调幅度超过30%。中国人民银行在14日发布的第三季度货币政策报告提到，水、电、石油、天然气和煤炭等资源性产品的价格改革将加快推进，公用事业产品价格会陆续上调。在部队、机关事业单位公务员工资接连上调之后，新一轮的通货膨胀已经近在咫尺。一连串的提价牵动了每个老百姓的神经，而电力、石油等于群众生活息息相关的能源产品的价格的上调更成为百姓关注的焦点。然而，涨价却是一个不得不面对的事实。主管部门需要做的，是建立公平公正的市场规则以及透明合理的价格机制，并实施切实有效的监管，从百姓的利益出发，营造和谐良好的市场环境。

争 议

    电力问题不仅仅是我们一个国家面临的问题，东非、南美、南亚，大部分发展中国家都存在着电力短缺的危机，即便是发达国家也时常受电力中断的困扰。今年8月份，美国和加拿大经历了有史以来最大规模的停电事件；11月的第一个周末，几乎整个西欧地区被突如其来的黑暗所笼罩，从德国开始的大停电，一直蔓延到法国、意大利、比利时以及西班牙等多个国家，使超过1000万人受到影响。发生这些大规模停电事故的罪魁祸首，除北美的电网老化外，还有电网互连。由于便于发挥整体发电优势也有利于电力传输，世界上许多国家的电网都是互连的。可是一旦发生事故就会影响所有电网的正常运转。

欧洲停电事件的发生可以说在某种程度上支持了“电力斗士”杨名舟等人对“1000千伏特高压工程”的质疑。这一预计投资4060亿元的关系国计民生的巨额工程，是建国以来最大的电力建设项目，并未纳入国家“十一五”规划纲要，但却越过国务院和全国人大的决策与监督，直接获得了国家发改委的批准。该项目设想十分庞大，网架将覆盖南到广东电白，北到黑龙江呼盟，西到云贵高原，东至上海，形成全国联网“一纵四横”的格局。然而这一构想却违背了5号文件中“建立竞争、开放的区域电力市场”这一电力改革的主要任务和原则。因为如果在全国铺开特高压交流电网，全国一张网即宣告形成，垄断在技术上就形成了。发改委下属的中国投资协会也是坚定的反对力量，以中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥为代表的反对者认为，在区域电网中，一旦有事故出现可以很快把事故危害缩小到较小的范围。但对特高压来说，交流里面任何一个部分发生自然灾害，或是人为操作的失误，危害就会很快波及全国。今年的华中电网河南“7·1”大停电事故就是最好的例证。特高压兴建与否的背后，实质还是回到了2002年电力改革的争论焦点——到底是做成全国一张大网还是加强区域电网。

    事实上，近几年来，关于电力体制改革的争议从未停止过。其中包括电力的改革直接关系到国家的能源安全、整体竞争能力的提高、人民群众的切身利益、环境保护和可持续发展等问题，受到了全社会的关注。对于已历经多年争论、几易其稿的电力改革而言，走到今天的“共识”是一个漫长而艰难的过程。先有改革方案制订的主导权之争，随后又发生了电网控制权之争，围绕着该不该拆分电网和怎样拆分电网这两个问题，来自不同政府部门、投资银行、国电公司的业内人士及关心电力改革的学者们从各自的立场和对电力改革的理解出发，逐渐站成了阵线分明的两大阵营。而如今，关于输配电网改革、电力交易市场的思考和争论再次吸引了人们关注。在各种研讨会上，双方的观点激烈交锋，互不相让，而电力改革方案也在争论中来回拉锯。时至今日，仍在一些问题上存在着较大的争议。

成就与挑战

    尽管改革过程中困难重重、争议不断，但是，中国电力工业取得的巨大成就是不能被否认的。目前我国的发电装机容量和年发电量均已跃居世界第二位，缺电状况得到明显改善，电力工业有力地支持了国民经济的快速发展。我国电力工业高速发展的过程，也是电力行业本身不断深化体制改革的过程。电力工业已形成了投资主体多元化、多家办电的格局，初步实现了政企分开。

从1949年到1987年，全国发电装机容量超过1亿千瓦，用了38年的时间；从1987年到1994年间，新增装机容量1亿千瓦，用了7年的时间；从1994年底到2004年中，新增装机容量2亿千瓦，只用了10年时间；而自2004年以来，我国的电力装机容量以每年5000万千瓦以上的速度增长，全国装机容量从4亿千瓦到5亿千瓦，只用了19个月的时间。除了已经建成的5亿千瓦，目前全国在建电站项目规模为2.5亿千瓦。在之前的几年中，电荒侵扰中国，但电力紧缺困境也为电力投资带来了巨大的商机。大量的社会资本投资电力，使我们成功地解决了许多发展中国家面临的电力投资短缺的难题。而伴随着投产装机的增加，电力供应紧张的状况已大为缓和。2006年下半年，电力供需已经基本可以保持平衡，明年也将不再缺电，电力改革面临着有利于深入推进的良好外部环境。在经济结构调整的同时，电力结构也开始调整，大批高耗能、高污染的小火电和燃油机组开始重新提上日程。

尽管国务院常务会议中对前一阶段的电改工作作了充分肯定，但仍旧难掩部分人士对电改进程的看法。曾在2005年年底上交“中国电力工业体制改革基本上不成功”报告的杨名舟便是其中之一。在11月1日出台的《意见》中，电力资产划分、主辅分离、形成与市场经济相适应的电价机制都是改革的重点。而有不同看法认为，电改的重中之重是打破现有的行政垄断格局，这也是改革过程中存在的最大阻力。因为电力管理体制的掣肘，恰恰体现在电价的行政垄断上。自从吴敬琏先生指出“贫富分化的原因一是腐败二是垄断”，国内很快就形成了万炮齐轰垄断企业的局面。“年薪10万的抄表工”造成的舆论压力更促成了电力行业的“减薪风暴”。首都经贸大学教授刘纪鹏也认为，电改启动以来，电力行政性垄断的本质不仅没有打破，还有进一步加强的趋势。因为中国的电力改革总是拿分拆企业的组织体说事，根本不去触及行政审批部门的电价和项目审批制度，以至于进入了电价上升、电网事故频繁发生的“死循环”。而市场也无法通过有效的价格信号约束企业的行为。而行政垄断造成的庞大的特殊利益集团出于自利的动机，凭借其自身强大的政治影响力，排斥竞争，妨碍市场化进程，时时刻刻阻挠着变革的进行，以致出现了电厂收购电网、电站要挟电网的奇怪现象。正如一位研究人士所说:“垄虽破，其实难断，难断的是垄断利益的驱动，现在每个垄断行业都有大块头的央企在把持，打破垄断往往是从行政垄断变成寡头垄断，非公经济难以进入，也无法形成有效的竞争。”

    改革，某种意义上是各方利益重新分配、协调的过程，更是一个永不停止的过程，况且电力改革在世界任何国家都还没有完全成功的样本。出于平稳发展和保证电力供给的大局考虑，尽管此次出台的《意见》相对谨慎保守，但已经充分体现了中国政府解决问题的决心和态度。我们有理由期盼在新一届领导指引下的电力体制改革取得进一步的巨大进展。（主要资料来源：中国能源网、中国政府网，等）