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魏一鸣:应对气候变化的市场机制——欧盟排放交易体系对我国的启示

作者:ceep    来源:科学时报    日期:2011-05-22 访问量:

       实现应对气候变化需要整个产业链的创新。碳排放权交易只是实现这一目标的必要条件,EU ETS只是在整个欧洲建立一个通用信用体系进行排放权交易;仅仅依靠碳市场,远远达不到应对气候变化的目标。
 
      中国30年来的改革开放成果证明,宏观调控可以有效解决市场盲目性,用“有形的手”来影响“无形的手”。在应对气候变化的过程中,政府政策导向将发挥决定性作用,有着远大的应用前景。
 
      碳交易市场是目前唯一正在实践的环境服务市场。通过碳交易市场,可以实现地区或全球范围内的低成本碳减排。同时从经济角度来看,可以达到市场收益最大化。
  
      利用国际碳市场提高我国能源利用效率,发展可再生能源,减少环境污染,降低碳排放量,实现起来仍是任重而道远,一哄而上或短期过热都不能解决根本问题。

 
□魏一鸣  张跃军 邹乐乐 郭杰 王恺

    为有效降低减排成本,欧盟提出并建立了统一的欧洲碳市场,利用市场机制来解决气候变化问题。欧盟排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme,简称EU ETS)是根据《京都议定书》提出的碳交易机制建立的。从EU ETS的实践活动中汲取有益经验,可以对我国未来逐步建立碳市场交易机制以实现碳减排、应对气候变化提供决策参考。
 
EU ETS发展的历史背景
 
    建立EU ETS的目的是利用市场机制来应对气候变化。为了更有效地降低减排成本,欧盟提出建立统一的欧洲碳市场,利用市场机制来解决气候变化问题。同时,建立这种市场还能为将来建立全球性排放交易市场提供理论和经验支持。
 
    1986年公布的《单一欧洲法令》(The Single European Act)和1997年通过的《京都议定书》为利用市场机制应对气候变化提供了法律支持。1986年的法令正式提出建立欧洲各国的政治合作和单一的欧洲市场,强调气候变化是一个跨国界的、全世界共有的问题,需要寻找一种成本有效的应对办法。1997年,在日本京都召开的第三次缔约方大会上,通过了《京都议定书》。2005年2月16日《京都议定书》正式生效,这意味着工业化发达国家的温室气体减排目标和责任具有了法律约束力。
 
    EU ETS从草案提出到实施历时4年。根据《京都议定书》中8%的减排承诺目标,欧盟部分成员国在1998年6月签署了一个费用分摊协议,同月,欧盟委员会发布题为《气候变化:后京都议定书的欧盟策略》(Climate Change: Towards an EU Post-Kyoto Strategy)的报告,提出应该在2005年前建立欧盟内部的交易体系。2001年,EUETS意见稿提交并正式讨论;2002年10月,欧盟议会通过了该意见稿;2003年7月经修改的意见稿在欧盟议会和部长理事会上通过;同年10月13日,2003/87/EC排放交易法令正式生效,规定EUETS从2005年1月起开始交易。
 
    EU ETS交易第一阶段作为试验性阶段,虽然出现了一些问题,但也积累了许多宝贵经验,推动了第二阶段交易顺利进行。2005年1月EU ETS正式开始交易。2006年11月,欧盟委员会对EUETS的运营情况进行报告,并且第二阶段国家分配计划(NAPⅡ)首次被纳入议程。2008年1月1日,EU ETS进入第二阶段。2008年1月23日,欧盟委员会公布了EU ETS交易第三阶段的提议意见稿。
 
    展望第三阶段,欧盟提出了“3个20%”的减排目标(即到2020年减少CO2排放20%,减少能源使用20%,可再生能源使用占能源使用总量的20%),将有力助推EUETS的发展壮大。
 
EU ETS交易的主要特征
 
    自由的市场环境有利于配额交易的流动性。EU ETS成功建立并且能够快速发展,关键在于它形成了一个能够自由交易排放配额的环境,使得配额可以作为一种商品自由交易。
 
    两个阶段的划分有利于减少EU ETS的风险。第一阶段作为试验阶段(pilot phase,2005~2007),是一个吸取教训、积累经验的过程,给作为先驱者的欧洲碳市场一个准备和缓冲的阶段,也有利于第二阶段(2008~2012)EU ETS更好地发挥作用。
 
    免费配额的分配增加了利益相关者参与排放交易的信心。在第一阶段,EUETS配额的免费分配,增加了企业的收益,使得反对声音最大的工业部门转变了态度,支持进行排放交易。
 
    与其他温室气体减排市场连接有利于调整配额供需。京都灵活机制JI和CDM都能增加EUETS的市场供给,使得配额价格降低,有利于利益相关者。
 
 就市场结构而言,EU ETS市场包括现货、期货和期权交易,但是,与一般的期货现货市场相比,EUETS在商品来源、商品供给、整体目标、激励机制和获利趋势等方面都具有鲜明的特征,如表1所示。
 
EU ETS实践的成效
 
    EU ETS在欧洲范围内运行,一方面,通过市场价格反映了近期配额供需状况,并有利于长期CO2减排和产业结构调整,主要体现在以下三个方面。
 
1.EU ETS碳价已经基本反映配额供需状况,逐渐为碳密集行业的投资决策提供有效的参考依据。
 
    2007年,第一阶段碳期货价格接近0,是由于配额过剩;第二阶段碳价平稳,反映了交易商对未来碳资源稀缺的预期。更重要的是,所有的大企业(尤其是电力行业)或金融机构都意识到,欧洲的碳不再是免费资源,而且碳排放在未来将更为昂贵,这是过去3年来有关各方努力组建EUETS的重要成就。
 
2.EU ETS不但实现了绝对减排,而且促进了排放效率的显著改进。
 
    EU ETS的初衷在于在国际范围内以最低的成本实现减排承诺,尽管由于机制设计和基础数据方面的准备不足,在第一阶段的实践中,这一目标进展不大,但实现了部分减排效果。数据表明,欧盟2005~2006年的排放低于其2002~2004年的排放。而有研究认为,EU ETS对减排的贡献合理估计在0.5亿~1亿吨/年,或者是没有EU ETS存在所排放CO2的2.5%到5%。此外,由于EU ETS带来的压力,欧盟电力部门出现了一些新的减排动向和机会。在德国,从高排放的褐煤发电转到越来越多低排放的无烟煤发电和生物质能利用。在英国,尽管近些年由于核电减少和天然气价格高企导致煤电份额出现增长,但如果没有碳价的考虑,煤电会增加更多,而且,由于生物质能的推广和能源效率的提高,英国燃煤电厂的CO2排放效率出现了明显的改进。
 
   另一方面,EU ETS的建立和成功运行,在全球排放权交易实践和理论发展方面起到了示范作用,并对进一步加速全球碳市场的融合和建立起到促进作用,具体包括:
 
1.EU ETS实践了排放权交易理论,为其他温室气体市场提供了示范。
 
    EU ETS实施的第一阶段实现了建立碳交易系统,并使其运行的目标随着实践的丰富和各国的共同努力,一些经验教训已经吸取并对第二阶段的机制设计(如NAPII)积累了经验。
 
2.EU ETS在机制设计理论方面为多国气候谈判提供了重要参照。
 
    在机制设计方面,如配额分配、监测和报告,不同交易阶段之间的连接,不同碳市场之间的互动等,EU ETS本身是一个跨国集成系统,是一个多国谈判协商综合得到的成果,不仅值得未来的国际气候谈判借鉴,也能为其他行业国际组织的形成提供参考。
 
3.EU ETS与其他碳市场相互联动,有助于推动整个国际碳市场的融合与发展。
 
    国际碳市场主要包括以《京都议定书》三种灵活机制为基础的碳交易,其中ETS是基于配额的碳市场,而CDM和JI是基于项目的碳市场。EU ETS与CDM的联动为CDM项目提供了价格参考,推动了发展中国家CDM项目的发展;通过JI项目覆盖了更多的减排行业,实现了更多的减排量。EU ETS与其他碳市场之间的联动为以后气候制度设计和谈判提供了有益的实践基础。
 
EU ETS实践的局限及尚待改进的方向
 
    尽管EU ETS发展迅速,为履行减排承诺提供了有益支持,但仍然存在许多局限,在后续的市场监管和机制设计中,应该给予关注。主要表现在:
 
    EU ETS未来的发展前景受“后京都时代”不确定性的影响较大。目前,对于2012年之后的国家减排框架仍然未达成实质性协议,这给《京都议定书》以后的国际碳市场发展前景带来了很大不确定性。随着2012年逐渐临近,国际社会仍然为利益问题进行着激烈的争论,“后京都时代”减排量分配问题必将对欧盟的减排政策产生冲击,进而影响到EU ETS的发展。
 
    EU ETS未能引导低碳经济的发展。EU ETS的市场信号和欧盟各个成员国的国家分配计划(NAP)未必能将各国未来的投资引导到低碳经济的方向上去,尽管这是EU ETS的一个重要目标。
 
    EU ETS对碳密集型行业的积极作用目前较为有限。有关研究分析了法国、葡萄牙、西班牙和英国1976~2005年的水泥净出口数据,结果表明,产能利用率是净出口的主要影响因素,能源成本居其次,而碳价影响不显著。在炼制工业,2005~2006年,炼制工业部门减少排放0.56%,而排放配额剩余7%,因此,没有花费购买碳的成本。在钢铁行业,钢铁工业普遍从过分分配的配额中获益;钢铁价格上扬使得很难发现碳价对钢铁部门盈利能力的冲击。欧洲是原铝净进口地区,1999~2006年的数据表明,碳价尚未造成欧盟铝进口增加而影响国内厂商的市场份额削减。
 
    EU ETS几乎不涉及CO2以外的温室气体排放。在欧盟,CO2以外的温室气体占总排放的20%,因此,EU ETS对完成《京都议定书》减排承诺的影响并不充分。而且,各个国家内部差异很大,例如,在法国,ETS所涉及部门的排放仅占其温室气体总排放量的20%,而在爱沙尼亚,该比例为69%。
 
    由于EU ETS只覆盖欧盟45%的CO2排放,其影响有限。EU ETS涵盖欧盟25个国家近1.2万个排放设施,包括炼油厂、炼焦厂、20MW以上的电厂、钢铁厂、水泥厂、玻璃厂、陶瓷厂以及纸浆造纸厂等,但还有55%的CO2排放没有纳入该交易体系。
 
    减排成本可能会引起电价等能源价格上涨。随着EUETS第二阶段的开始,越来越多的企业进入市场。如果市场新入者是发电行业等碳密集行业,随着碳价上升而带来的成本上扬,将一定程度上阻碍该行业科学技术的更新换代,引发该行业低效率的额外投资,并长期造成电力等能源价格的上涨。
 
    EU ETS成交量依然有限。与《京都议定书》的减排承诺目标相比,EU ETS的成交量仍相当有限,每月成交量尽管一直在增长,但尚未超过第一阶段分配额的1.6%。
 
    实现应对气候变化需要整个产业链的创新。碳排放权交易只是实现这一目标的必要条件,EU ETS只是在整个欧洲建立一个通用信用体系进行排放权交易;仅仅依靠碳市场,远远达不到应对气候变化的目标。EU ETS虽然顺利地完成了第一阶段目标,但仍然存在许多不足,需要有的放矢地改革和发展。具体可以考虑从以下几个方面进行改进。
 
    实质性削减排放权数量,可以避免出现碳价大幅度跳水,提高EU ETS的流动性,确保市场参与者的竞争能力。只有增加碳市场的活跃度,同时确保适度的碳价,才能保证利益相关者对排放权成本的重视,使得各个排放单位重视技术进步与排放权交易。
 
    完善市场规则。对于已有市场参与者,需要根据行业的不同,进一步细化减排行动的基准市场规则。对于市场新入者,则需要确保竞争的初始公平性。完善的市场规则有助于减少不必要的损失,不过,因为碳市场的特殊性,必须充分考虑到不同行业间的差异性。更重要的是,行之有效的市场规则有利于防止“竞次”(race to the bottom)现象的出现。
 
    逐步扩大排放权拍卖的份额。欧盟委员会应当鼓励套期保值工具的使用,同时完善期货市场交易规则,保障投资的安全性,降低市场紊乱出现的可能性。更有学者提出,在第三阶段取消免费发放排放权。
 
    只有不断改革,才能使得EU ETS真正发挥全局成本最小化的减排功效,为欧盟达成自身制定的减排目标作出贡献,也为其他国家碳市场的建立与发展壮大提供宝贵的经验。
 
EU ETS实践对我国应对气候变化的机遇
 
1.政策调控与市场机制结合在应对气候变化中具有重要作用。
 
    EU ETS的实践证明,政策宏观调控可以与市场机制有效结合起来。EU ETS这类跨国界的碳市场,是在欧盟委员会政策推动下一步步建立起来的,没有政策的支持,不可能在如此复杂的市场情形下,建立一个以全局成本最小化为目标的排放权交易市场。中国30年来的改革开放成果证明,宏观调控可以有效解决市场盲目性,用“有形的手”来影响“无形的手”。在应对气候变化的过程中,政府政策导向将发挥决定性作用,有着远大的应用前景。
 
2.中国可以利用EU ETS平台赢取更大的CDM项目收益,提高话语权。
 
    在可预期的将来,CDM所带来的排放权将与EU ETS更紧密的结合,中国是最大的CDM供应国,截至2008年4月,中国的减排量占全球的51%。中国有利用CDM机制获得更多收益的潜力,随着经济全球化日益深入,EU ETS的不断完善和中国国内企业CDM经验的渐渐积累,无论是从获取定价权的角度,还是从获取更大收益的角度,中国均大有可为。
 
3.EU ETS给中国改善国内竞争体系带来了机遇。
 
    EU ETS建立的是一个可监督的自由化竞争体系,它提供了成员方通过自由化获益的机制。期货期权等现代金融工具的应用,使得套期保值这一风险规避机制发挥了应有作用。这一市场机制,为国内的各类市场竞争体系的完善提供了很强的示范性。中国可以从这一规范的排放权市场汲取经验来改进中国国内的市场环境,扩大期货期权市场的市场份额,在赢得经济全球化利益的同时,最大限度地减少可能的风险与冲击。
 
我国利用市场机制应对气候变化的挑战
 
1.中国与碳减排相关金融产品开发不足,相关服务产业发展缓慢,参与国际碳配额市场程度较低。
 
    参与欧洲碳市场的活跃和资本市场带来的高收益吸引了国内金融机构的关注和实质参与。但目前国内仅有深圳发展银行和中国银行在2007年8月推出了“二氧化碳挂钩型”人民币/美元理财产品,挂钩标的是ECX上市、交易非常活跃的欧盟第二阶段的EUA期货合约,而且目前此类业务仍处于探索阶段。除碳交易本身,EU ETS还催生了相关的金融服务产业,涌现出不少专门从事碳排放交易的公司,提供碳排放市场资讯、研究和经纪服务。这一服务行业的缺乏也是国内企业或机构参与国际碳交易的瓶颈之一。
 
2.中国CDM碳市场缺乏中间商,目前仍处低端环节,间接参与碳配额交易的程度有限。
 
    从目前状况来看,在京都议定书机制下,对发展中国家来说,CDM是三种灵活机制中比较可行的一种。特别就中国情况来看,已经具备《马拉喀什协议》的条件,同时,也具有很广大的CDM应用前景。我国相关设备及技术水平相对落后,且具有低廉的劳动力成本、较好的政策环境与经济发展潜力。这些特征一方面使得减排成本相对较低,能够吸引发达国家的项目技术投资,然而另一方面,也反映了在全球范围的碳交易中,我国仍处于低端市场。西方中间商在中国以8~10美元的价格收购初级CER,在欧洲碳市场包装成EUETS第二阶段的CER期货合约,价格就涨至15~17欧元,增值幅度达100%。
 
3.中国CDM项目运行模式单一,机会成本高、市场影响弱,参与国际碳市场尚不规范。
 
    中国CDM项目运行模式仍比较单一。已被政府批准的CDM项目有1000多个,其中绝大多数属于双边远期CER合同,价格长期锁定,买方承担CDM开发和CER交付的各种风险。虽然风险相对较低,但仍需要面对买方不履行或卖方机会成本损失。但目前中国业主通常更重视短期效益,缺乏风险意识和对国际市场的了解,只要有买家出价合适就卖出,没有对CER价格波动进行风险管理和控制;另一方面,国内相关服务行业缺失,CDM项目供大于求,基本处于买方市场,各项目之间互相压价竞相出售。这两方面因素相互作用,使得我国在国际碳市场尚属势微。事实上,作为CER的最大供应国,中国应是国际碳市场的主体,在价格上具有话语权,但由于语言障碍、商业和风险意识缺乏等诸多因素,使众多中国企业对CDM国际规则及盈利模式缺乏深入的理解和应用,因此在双边谈判中处于弱势,造成CER价格较低并且注册后CER的账户归属等方面没有取得公平权利。
 
4.中国碳交易市场仍处于原始阶段,价格形成机制缺位,政府和机构投资者任重道远。
 
    发达国家的政府和商界对碳资源的价值有很高认识。英国在欧洲最早实施了碳排放交易制度,是后来EUETS的基本框架。政府制定了透明、简便的碳交易项目申请程序,并且依赖于成熟的金融市场和世界金融中心的地位,吸引了大批碳基金和相关咨询机构在英国进行碳交易活动。相比之下,中国的政府和投资者需要及时认识到市场中碳的“货币”属性。中国碳交易市场仍处于原始阶段,以公司之间的场外交易为主,缺乏价格形成机制。CDM市场缺乏规范和监管,供需双方信息不透明,买卖双方和中间商缺乏标准和资质。
 
5.建立碳排放交易体系是碳减排的有效途径,但中国市场基础尚未健全,推行碳交易需要逐步开展。
 
    碳交易市场是目前唯一正在实践的环境服务市场。通过碳交易市场,可以实现地区或全球范围内的低成本碳减排。同时从经济角度来看,可以达到市场收益最大化。EUETS在欧洲运作的经验为中国碳减排途径提供了有益参考,然而是否要仿照EU ETS在中国建立国内碳交易市场,仍需要从多方面考虑。
 
    需要指出的是,在EU ETS经验中,实施环境、参与者、经济体结构和组织方式都与中国有着本质不同。在中国不同省市自治区中,资源分布、能源强度、各省市的经济结构和发展模式都有所不同,管理方式的差异性也值得注意。更为重要的,EUETS的运行基础是完全市场化的。无论是参与行业还是运行平台,都建立在公开市场的基础上,这样就保证了产业链的完整性、碳市场(及能源、技术等其他市场)的流动性和价格机制的有效性。目前中国处于能源市场尚未完全放开、市场机制尚未完善的状态,因此,要建立完全市场化的碳交易机制,势必先天不足。
 
    从全球碳市场的经验和当前进程来看,中国具有相对较低的碳减排成本和较大的市场规模,在许多领域具有较大的减排潜力。同时CDM作为《京都议定书》确定的灵活机制之一,适合中国这样的发展中大国进行碳减排实践,推动碳市场的健康发展。然而CDM的实施在“后京都时代”存在较大不确定性。因此,CDM给我国带来的商机可能有时间限制。在有限的时间内,要最大程度地取得发展机会,仍存在很多挑战。除以上提及的市场机制、金融服务、组织方式等,在技术和管理方式方面目前也存在很多相关问题。如减排量的核算受测度技术和数据的限制;相关监管和协调也是与之相关的关键之一;长期投资导向与短期获利之间的平衡等,都是各方利益相关者需要考虑的问题。因此,利用国际碳市场提高我国能源利用效率,发展可再生能源,减少环境污染,降低碳排放量,实现起来仍是任重而道远,一哄而上或短期过热都不能解决根本问题。
 
政策建议
 
1.提高对温室气体排放权交易价值的认识。
 
    提高对排放权交易价值的认识需要自上而下推行,从国家到地方政府,一直到行业及企业层面。除相关的宣传之外,更重要的是有组织有层次地深入了解欧洲以及全球的温室气体排放权交易机制,为进一步在中国建立及完善温室气体排放权交易机制进行充分的人才储备、知识储备和能力储备。
 
2.加快温室气体排放权交易相关行业和业务的发展。
 
    目前中国在参与最多的CDM项目交易中,还处于提供廉价资源的状态,处于市场和价值链的低端。这对于中国这样一个减排潜力大国来说,既是一种位置的失衡,又是资源的浪费。因此,有意识地培养相关方面专家和业务人才,建立中国自己的中介机构或服务行业,为国内的CDM项目提供服务,是促进我国温室气体排放权交易,并更好地参与国际交易的有效手段。
 
3.完善排放核算体系和方法。
 
    温室气体排放量和减排量的核算是所有温室气体排放权交易的基础。目前国内的排放核算缺失情况比较严重。要想参与和实施国内外的温室气体排放权交易,对各行业、企业、设备、工艺、装置等的排放清单相关核算应严格科学地进行,并建立相应的监督核查工作机制。
 
4.积极适应新形势下的减排规则。
 
    EU ETS相关法律与规章制度是国家间谈判的典范,“后京都时代”的全球气候谈判仍存在大量的不确定性,所以,总结EUETS内在的运作机制与经验教训,有助于中国加快适应新形势下的减排规则,采取相关对策,在全球应对气候变化的谈判过程中趋利避害,更好地保护中国的利益,赢得应有的发展空间。
 
5.政府和投资者共同努力,尽快进入国际碳市场。
 
    政府应鼓励国内机构投资者参与CDM市场,加快CO2排放权衍生产品的金融创新、开展碳金融服务;投资者(主要是机构投资者)充分利用国内碳市场潜力巨大这样的有利条件,做实CDM、集合大规模收购CER后进入ECX等进行二级CER交易的场所建立交易头寸获利;机构投资者也可以像中国银行或深圳发展银行那样,开发与CDM或EUA相关的碳金融工具,投入国内资本市场。
 


(作者单位:北京理工大学管理与经济学院 / 北京理工大学能源与环境政策研究中心 / 中科院科技政策与管理科学研究所)
 
《科学时报》 (2009-8-20 A3 观察)