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中国石油报:中国油气改革的风险和挑战

作者:ceep    来源:ceep    日期:2015-12-27

 

2015年12月24日   来源:中国石油报   作者:陈浩 周慧羚 余畅 姜寿明 赵鲁涛

作者单位: 北京理工大学能源与环境政策研究中心

 

  随着经济的持续高速发展,中国的油气对外依存度直线上升。2015年上半年中国石油对外依存度达到62%,天然气2015年三分之一的消费依靠进口。在国内油气资源需求持续扩大及国际市场格局不断变化的情况下,我国油气体制固有的弊端日益显现出来,制约着我国油气行业的长足发展。因此,推动油气体制新一轮改革的迫在眉睫。从体制、机制上对油气产业进行深层次的改革,是适应我国“四个革命、一个合作”能源变革总趋势和总目标的重大决策,也是国民经济发展新常态下,支持国家确立的“一带一路”长期发展新战略的必要举措。
  石油、天然气的价格改革势在必行,国家在2015年10月份下发的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中明确设施到能源价格的改革,开放成品油的价格已成定数。近日,国家又下调了天然气的价格。可见能源价格的定价机制正在逐步完善,这意味着我国对能源价格整体的规划又将向前迈进一大步,改革必然是有利于市场发展的,但在利好的背后,油气价格的改革也会面临一些问题。

1. 天然气价改:审视净回值定价方式
  我国油气产业上游领域投资大,对参与者的资金实力、技术水平等都提出了很高的要求。我国民营企业和地方企业由于缺少经验,在参与油气等矿产资源开发利用的过程中存在很多问题。市场开放后,各企业受政策刺激产业扩张,将加重我国油气产能过剩,这一风险也必需防范。
  在天然气领域,我国天然气主要产于西部,主要进口渠道在东部沿海地区,全国各地天然气的来源不一、成本不同,导致全国天然气市场未能形成统一的价格标准。
  缺乏透明度及频繁的价格审计机制仍然是市场化的一个关键性问题。此前,试点省市对于非居民用天然气采取城市门站净回值定价方式,即将天然气的销售价格与由市场竞争形成的可替代能源商品价格挂钩,在此基础上倒扣天然气管道运输费后回推确定天然气销售各环节的价格。由于天然气进口商持有的和油价挂钩的LNG合同存在很大的不确定性,这个过程增加了天然气市场的价格风险,不能有效降低价格来满足消费者的需求。
  天然气销售价格的变化会影响基础价格,而销售价格又会受到其他可替代能源商品的价格影响,其中以油价为主。低油价时代降低了非居民用气门站价格,若按门站价格每立方米降低0.7元、政府管理价格的非居民用气600多亿立方米测算,相关企业和政府则需承担巨大的风险与负担。因为从短期来看,国际油价没有回调上涨的支撑因素,这意味着相关企业和国家需要为低油价影响天然气价格一直承担压力与油价再次下跌的风险。
  天然气价格定价机制的决定是非常重要、也困难最大的一步。价格机制的选择需要符合我国国情,也需要与国际市场接轨,更需要在一定程度上推动我国能源市场的进步。由于各省区市对能源的需求情况、天然气来源及对能源价格变动的反应程度大不相同,国际上较为标准的定价方法可能并不适合我国天然气市场的发展。净回值定价法甚至在某种程度上不利于天然气行业及气价改革的发展——出厂价和管输费捆绑在一起,阻碍了第三方准入和中游运营的独立性。因此,在实际执行净回值定价法的基础上,还需找到一些辅助的补贴政策,形成一种较为完善的、适用于我国国情并能促进能源市场基础上与国际更好接轨的天然气价格执行方案。
 

2. 成品油价改:防范完全市场化风险
  放开成品油价格并不是一件易事。在《意见》中,国务院也确定价格体制改革是分成两个阶段来完成的:到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节;到2020年,市场决定价格机制基本完善,科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立,价格调控机制基本健全。以此推断,也就是说成品油价格完全放开最迟要到2020年。
  对于炼化企业来说,改革意味着由过去局限性的原料供应变为面向全球市场的选择;在成品油出口放开后,由过去国内成品油销售逐步面对东南亚甚至全球的成品油竞争。也就是说,地方炼厂在资源配置、产品来源、风险把控等各个方面,都将迎来新的挑战。
  放开成品油价格意味着未来政府对成品油价格的干预程度大大降低,甚至达到彻底让位于市场的程度。届时,成品油价格将以市场价格指导。我国炼油能力很强,成品油产能过剩,若国际油价一直保持较低水平甚至跌势不改,那么成品油价格也会因市场影响而保持低位,这可能导致相关企业因利润过低甚至亏损而无法保证成品油供应,进而影响市场运行。同时,在价格放开初期,国内油气行业竞争还不充分,可能会出现价格放开后,造成油价上涨的情况。成品油价格开放后还可能会出现恶意抬涨和变相提价等行为,所以开放成品油市场至完全市场化会存在市场秩序混论的风险。
  事实上,成品油价格完全市场化的国家数量很少。在以美国为代表的一些发达国家,其成品油价格的市场化也经历了长时间考验。中国能源市场的发展还在起步阶段,如果市场机制和监管部门在未准备好的情况下放开成品油价格,必定会对市场价格有很大影响,也会导致监管混乱下出现一些投资取巧的行为。如果为避免改革步伐太快可能带来的风险而将开放成品油价格做成“表面功夫”,那只会阻碍我国能源市场的发展。
  步子迈得太快容易跌倒,走得太慢又会停滞不前。虽然成品油价格开放已成定数,但采取什么样的步骤开放、每一步骤开放是否适合市场状况、以什么样方式放开显得尤为重要的。
 

3. 低煤价影响:警惕能源逆替代危机
  煤炭是石油和天然气的主要替代产品,煤价波动也会影响石油和天然气价格的变化,进而对油气价格改革造成一定的风险。我国是煤炭生产和消费大国,煤炭在一次能源消费结构中的占比接近70%,因此这一风险将被放大。
  从基本面来看,煤价短期内上涨的可能性极低,而煤价一直处于低位必然会打压油气价格。同时,我国煤炭产能过剩,这对天然气价改和放开成品油价格均带来一定风险。在天然气领域,国家采取下调气价的措施以应对低油价和低煤价的影响。但若煤价一直保持低位甚至持续下跌,那么煤炭对天然气的替代效应将更为明显。为了维持天然气的价格优势,国家必将再次下调气价,即煤价下跌带来的风险累积将国家和企业全部承担。
  在成品油领域,开放定价机制使价格完全市场化,成品油价格将根据市场自由调整,那么煤价低位徘徊将联动成品油价格下降。在此情况下,一旦成品油价格过低导致企业的成品油生产难以维系,那么相关企业、政府政策和市场运行都将面临巨大危机,同时也会影响整个能源市场。
 

4. 支柱型企业:平衡企业与市场关系
  石油与天然气价格改革的目的是使企业和消费者的利益有效最大化,并且在这一基础上建立完善的市场机制。价格改革最终会推动一个完全公平、平等的竞争市场环境的形成。
  针对产业链上游的改革,油气勘探开发资质的条件限制有望放宽,拟实行招投标制度,从申请在先改为竞争性出让,严格油气探矿权退出机制,建立油气矿权流转和储量转让制度,最大限度地提升民营及其他企业的市场竞争力,使市场价格更加反映市场,使资源得到更好配置。同时,对拥有海外油气区块及从事油品贸易的企业放开原油进口权,并最终实现油气管道的完全独立和市场化。
  需注意的是,如果将价格改革各环节的压力强加于大型主要企业,不仅会打击企业的积极性,且因这些企业是能源市场的中流砥柱,盲目改革也会导致市场运行的中断风险。所以改革中一味要求企业让利不是能源价格改革最好的选择。但如果不从大型油气企业入手推进改革,就不能完全推进产业链上中下游合资合作、促进企业资产证券化,也就不能最终达到消费者受益和市场化的目的。
  因此,企业与市场之间的平衡也是油气价格改革中需要考虑的问题。改革应当循序渐进地深化,油气定价应当等到企业准入放开、进出口和流通领域资质限制取消、管网独立之后逐步放开,而企业与市场之间的关系还需要找到一个新的平衡点。
 

5. 最大化目标:定义政府与企业角色
  油气改革涉及政府与国家石油公司的关系问题,会进一步影响国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。
  政府与国家石油公司在企业治理层面和收入分配层面有不同的关系。企业治理层面的政企关系因国家对相关油气公司定位不同而有所不同,以此可将国家石油公司分为两类。一类国家石油公司的定位是服务于政府政策目标的实现,包括实现收入最大化、经济发展、财富分配、就业等目标。政府通常采取控制董事会并通过相关法规政策来确保国家油气公司实现这些政策目标。另一类则是为政府实现商业目标,政府只作为企业股东行使股东的权利,并不干预企业的日常经营;企业只需将股东利益最大化。
  收入分配层面的政企关系主要受能源财税制度影响,但无论采用哪一种油气财税制度,也无论国家油气公司定位如何,国家获得能源资源收入的绝大部分是共同选择。油气价格改革的初步阶段中,油气相关企业要放开垄断市场,必然会在一定程度上影响收入,进一步导致国家财政减少。
  在我国市场占重要地位的大部分油气企业均属第一类国家石油公司,需要以企业的角度考虑国家的政策目标。在这一定位下,价格改革不仅会引起企业和国家收入减少,更会影响国家政策目标的制定。因为价格改革虽是政府行为,但相关企业的配合必不可少。油气改革也可以说是相关企业的一次变革,国家管理下的国家石油公司必然受到影响,那么改革对国家石油公司的影响也必然传导至国家能源政策目标的规划上。所以,油气改革过程中,政府及国家石油公司各自扮演何种角色,需予以重点考量。